Régime foncier : une affaire gabonaise…

Selon Justine Judith Lekogo, la nouvelle loi ne permet ni l’annulation des titres obtenus frauduleusement ni la mise en cause des agents. Au regard des incohérences du corpus juridique, les implications de cette réforme sont difficiles à saisir.

En vidant le texte de ses garanties contre la fraude et l’impunité des agents, la réforme du régime foncier laisse la loi elle-même difficile à saisir, dénonce la députée Justine Lékogo. © GabonReview / Montage

Une affaire bien gabonaise… Evoquant la réforme du régime foncier, la députée Justine Judith Lékogo a justifié son vote contre. Selon elle, la nouvelle loi ne permet pas l’annulation de tout «titre obtenu par dol, faux, fraude ou tout autre moyen illicite». Pis, «tous ceux qui participent à l’établissement d’un titre foncier frauduleux» ne sont pas passibles de sanctions ou de poursuites. Introduites par l’Assemblée nationale, ces garanties auraient «disparu du texte adopté à l’issue des travaux de la commission mixte paritaire». Autrement dit, après conciliation entre les deux chambres du Parlement, le texte harmonisé «conserve le caractère définitif et inattaquable du titre foncier, mais ne prévoit plus explicitement l’annulation d’un titre obtenu par la fraude ni la responsabilité spécifique des acteurs de la chaîne administrative impliqués dans son établissement ». À elle seule, cette évolution souligne les tensions ayant accompagné la ratification de cette ordonnance.

Déterminer la nature de la faute

Pourquoi le Sénat s’est-il opposé aux innovations venues de l’Assemblée nationale ? Pourquoi les députés désignés pour trouver un compromis ont-ils repris à leur compte les réserves des sénateurs ? Nul ne saurait répondre avec exactitude. Avec toute la prudence requise, une hypothèse peut néanmoins être avancée. Personnels administratifs, géomètres, conservateur de la propriété foncière et des hypothèques voire magistrats : tous les intervenants de la chaîne de décision sont des agents publics, agissant au nom de l’Etat ou par délégation de celui-ci. Dès lors, avant d’engager leur responsabilité, il faut déterminer la nature de la faute. Si elle est liée au fonctionnement du service, la responsabilité incombe d’abord à l’administration. Si elle est détachable du service, l’agent peut être poursuivi à titre personnel. Or, cette procédure pose quelques difficultés. Mise en branle par l’administration, elle demeure interne et n’offre pas les garanties du contradictoire. Ainsi, tout agent personnellement mis en cause pourrait aisément crier à l’injustice ou se poser en bouc émissaire.

Les réserves de la commission mixte paritaire semblent trouver leur origine dans les Incohérences du corpus juridique. Certes, la responsabilité personnelle des agents publics, des préposés ou des mandataires de l’Etat peut être engagée au moyen de l’action récursoire. Mais, aux termes du décret du 19 mars 2018, cette procédure «est subordonnée à la liquidation complète, par l’administration, des condamnations pécuniaires prononcées contre elle par les juridictions compétentes». En d’autres termes, avant de se retourner contre son agent, l’Etat doit réparer les préjudices causés à la victime. Plus en amont, la faute personnelle de l’agent doit avoir été établie par une décision de justice. Or, une enquête administrative vise essentiellement à établir les faits, apprécier les responsabilités disciplinaires ou expliquer une éventuelle sanction. Devant un juge civil ou pénal, elle n’a pas la force d’un procès-verbal établi par un officier de police judiciaire (OPJ). Elle ne possède pas de valeur probante contraignante non plus.

Une réflexion approfondie, pas une posture

C’est là où d’aucuns en appellent aux juridictions administratives, réputées mieux armées pour trancher ce type de contentieux. Compte tenu des statuts des personnels, des lourdeurs procédurales, de l’état des archives, des dysfonctionnements de l’administration, ils imputent à l’Etat la responsabilité première. Au regard de la réputation des juridictions de l’ordre judiciaire, ils redoutent de faire le lit aux dénis de droit et actes de spoliation. D’où leur réticence à engager la responsabilité personnelle des agents. D’où aussi leur hésitation à rendre le titre foncier directement attaquable. Pouvait-il en être autrement ? Sans doute. Encore fallait-il séparer la phase administrative de la phase d’immatriculation. Encore fallait-il faire le distinguo entre le statut des agents de l’Agence nationale des travaux topographiques et du cadastre (ANUTTC) de celui du conservateur de la propriété foncière.

Soucieuse de clarifier sa position, Justine Judith Lékogo affirme vouloir protéger les titres fonciers acquis à la régulière tout en permettant l’annulation de ceux obtenus de manière frauduleuse.  Elle dit aussi sa volonté de voir les agents indélicats «répondre de leurs actes devant la justice». Le débat est loin d’être clos. Au lieu des postures, il exige des explications précises tant les implications de cette réforme demeurent difficiles à saisir. Dans un pays où les conflits fonciers alimentent la défiance envers les institutions, l’improvisation et la précipitation ne sont plus permises. Ce dossier doit être traité autrement : il appelle un véritable travail de clarification juridique et une réflexion approfondie sur la responsabilité de chacun.