Fonctionnement de l’appareil d’Etat : le fantôme du Premier ministre

Moins d’une année après leur mise en place, les nouvelles institutions n’arrivent pas à rompre avec les codes hérités de l’ancienne Constitution. Le vice-président du gouvernement est-il l’assistant ou le suppléant du chef du gouvernement ?  Son rôle est-il opérationnel, stratégique ou hybride ? Peut-il se considérer comme le supérieur hiérarchique des ministres ?

À ce rythme, le vice-président du gouvernement risque d’endosser la veste de Premier ministre en dehors de toute base légale. Abolie par la Constitution, cette fonction va-t-elle être rétablie dans les faits ? © D.R.

Moins d’une année après leur mise en place, les nouvelles institutions sont déjà à la peine. Incapables d’impulser le renouveau démocratique, elles n’arrivent pas à rompre avec les codes et pratiques hérités de l’ancienne Constitution. Pourtant, à première vue, l’appareil d’Etat fonctionne. Les projets avancent, les chantiers progressent, notamment s’agissant des infrastructures. Mais à l’approche des cent premiers jours, des flottements sont apparus. Des hésitations aussi. Comme si le nouveau dispositif institutionnel n’était pas en équilibre, on a eu l’impression d’assister à un jeu de rôle. Comme s’ils étaient tenus ou avaient décidé de renvoyer une image, les ministres ont rendu leurs copies au vice-président du gouvernement. Or, aux termes de la Constitution, ce dernier doit organiser, harmoniser et faciliter les échanges entre ministres. Rien de plus. En aucun cas, il ne lui appartient de donner des instructions, contrôler l’action ou évaluer les performances des ministres.

Dyarchie exécutive officieuse

Même si les ministres se sont prêtés à l’exercice, même si l’opinion ne s’en est guère émue, cette séquence soulève une question institutionnelle de fond. Les évaluations organisées par Hermann Immongault relèvent sinon d’une lecture extensive, du moins d’une interprétation discutable de la Constitution. «Le président de la République est le chef du gouvernement. Il est assisté d’un vice-président du gouvernement qui assure la coordination de l’action gouvernementale», peut-on y lire à l’article 69. Si les mots ont encore un sens, le positionnement du vice-président du gouvernement appelle clarification. Assiste-t-il le chef du gouvernement ou le supplée-t-il ? Est-il son assistant ou son suppléant ?  Est-il un facilitateur ou un pilote ? Son rôle est-il opérationnel, stratégique ou hybride ? Face aux ministres, doit-il adopter une approche horizontale ou verticale ? Peut-il, surtout, se considérer comme leur supérieur hiérarchique ?

Le fond du débat est là. À ce rythme, le vice-président du gouvernement risque d’endosser la veste de Premier ministre en dehors de toute base légale. Abolie par la Constitution, cette fonction va-t-elle être rétablie dans les faits ? Une telle éventualité créerait une dyarchie exécutive officieuse, source d’opacité décisionnelle, d’insécurité juridique et de dilution des responsabilités. Était-ce l’objectif de la révision constitutionnelle ? Rien ne permet de l’affirmer. Une interrogation demeure cependant : faut-il admettre l’existence d’une sorte de Premier ministre fantôme ? Ce serait ouvrir la voie à une ambiguïté juridique. Ce serait aussi aller à contre-courant de l’esprit et de la lettre de la Constitution. Au fond, cette situation révèle peut-être une vérité plus simple : la suppression du poste de Premier ministre ne répondait pas à un besoin politique, juridique ou institutionnel clairement identifié.

L’épreuve du feu

Depuis sa nomination, Hermann Immongault se comporte comme un chef du gouvernement classique. Il convoque et dirige des conseils interministériels, donne des instructions aux ministres et apparaît, dans le fonctionnement quotidien de l’exécutif, comme une autorité centrale. Pourtant, la coordination ne confère ni pouvoir d’impulsion politique ni autorité hiérarchique Elle suppose un rôle de suivi, de facilitation et d’harmonisation.

Pour rester fidèle à la Constitution, le vice-président du gouvernement ne devrait ni fixer des orientations ni arbitrer des conflits politiques. Surtout, il ne saurait apparaître comme le patron de l’équipe ou exercer un quelconque pouvoir réglementaire. En agissant autrement, il semble être sorti de la logique de coordination pour entrer dans la direction, c’est-à-dire dans les fonctions classiques d’un Premier ministre. Et c’est précisément là où se situe le problème.

Cette lecture n’est évidemment pas du goût des adeptes de la politique de l’autruche. Ne leur en déplaise, elle pointe un double risque : soit le vice-président du gouvernement se limite aux tâches administratives et sa fonction devient marginale, soit il acquiert un pouvoir politique réel sans fondement constitutionnel explicite. Or, la seconde logique semble en passe de s’imposer Comment l’éviter ? Le débat n’est pas officiellement ouvert, mais des solutions existent. Elles résident dans les usages politiques et la discipline institutionnelle. Moins le vice-président du gouvernement fera d’annonces, présidera des réunions stratégiques, incarnera publiquement le pouvoir exécutif, moins il apparaîtra comme un Premier ministre de fait. Plus sa communication sera discrète, son rôle technique assumé, plus il évitera l’usage de certains symboles, plus facilement il pourra trouver sa juste place dans l’édifice institutionnel actuel. Pour la Constitution du 19 décembre 2024, c’est peut-être déjà l’épreuve du feu.